На 13 март 2020 г. с решение на Народното Събрание в България беше обявено извънредно положение на основание чл. 84, т. 12 от Конституцията на Република България. В последствие на 24 март 2020 г. беше обнародван Закон за мерките и действията по време на извънредното положение, а на 09 април 2020 г. беше обнародван и Закон за неговото изменение и допълнение.

С обявяване на извънредното положение се цели въвеждането на комплекс от мерки с временен характер, чрез които да се предотвратят външни и/или вътрешни заплахи за националните интереси. Държавните и местните органи преминават в особен режим на работа, чиято цел е да се неутрализират или минимизират отрицателните последствия за интересите на хората, на обществото или на държавата.

1. Какво представлява извънредното положение по принцип?

На конституционно ниво уредбата на извънредното положение е доста лаконична. Уредено е (чл. 84), че то се обявява от Народното събрание, както и че по време на извънредно положение, изборите за Народно събрание се отлагат. Останалата конституционна уредба е насочена към правата на гражданите. Формално на конституционно ниво няма уредба какви са последиците от извънредното положение относно правата на юридическите лица, относно останалите конституционни текстове, различни от тези за правата на гражданите, относно реда за приемане на нормативни или други властнически актове.

Конституцията изрично предвижда (чл. 57, ал. 3), че при обявяване на извънредно положение със закон може да бъде временно ограничено упражняването на отделни права на гражданите с изключение на няколко изрично посочени. Това са:

• Правото на живот;
• Забраната за мъчение, жестоко, безчовечно или унижаващо отношение, както и на насилствена асимилация.
• Не може да бъде отменяно и правилото, че никой не може да бъде подлаган на медицински, научни или други опити без неговото доброволно писмено съгласие.
• Не подлежи и на ограничаване презумпцията за невиновност, както и голяма част от гаранциите в наказателния процес. Допустимо е обаче ограничаването на определени права на обвинените в престъпления.
• Друго право, което не може да бъде ограничавано дори при извънредно положение, е неприкосновеността на личния живот и това, че всеки има право на защита срещу незаконна намеса в личния и семейния му живот и срещу посегателство върху неговата чест, достойнство и добро име.

Дори при условията на извънредно положение ненакърними остават свободата на съвестта, свободата на мисълта и изборът на вероизповедание и на религиозни или атеистични възгледи. В сила остава обаче и правилото, че свободата на съвестта и на вероизповеданието не може да бъде насочена срещу националната сигурност, обществения ред, народното здраве и морала или срещу правата и свободите на други граждани.

Всички останали права могат да бъдат временно ограничавани. Такива са например правото на лична свобода и неприкосновеност, неприкосновеността на жилището, свободата и тайната на кореспонденцията, свободата на придвижване. Изрично следва да се посочи обаче, че тези ограничения могат да бъдат само временни и могат да се приемат само със закон. Решението на НС за обявяване на извънредно положение не е достатъчно за ограничаване на тези права. ЗМДВИП и изменените с него закони, в това число Законът за здравето, целят именно да изпълнят това конституционно изискване и ограниченията да са въведени със закон.

Както беше посочено, извън темата за правата на гражданите, съществува неяснота какви са последиците от извънредното положение. Може да се приеме, че разумно тълкуване е, че е оправдано приемането на законови нормативни актове, които противоречат на други по принцип действащи закони, както и че е оправдано въвеждане на определени правила със задна сила.

Извънредното положение, обаче не би могло да засяга други конституционни текстове и следва да се приеме, че при действието му могат да бъдат игнорирани определени законови правила с приемането на други закони, но не и конституционни текстове извън тези са правата на гражданите и изборите за народно събрание.

Извънредното положение, така както е уредено, не дава допълнителни правомощия на правителството за сметка на парламента, но това не означава, че Парламентът с временните закони не може да даде определена свобода повече на изпълнителната власт.

2. За кои дейности са въведени специални забрани или изисквания и в какво се изразяват те?

Мерките, които са предприети към настоящия момент, са посочени в заповеди на министъра на здравеопазването Кирил Ананиев, издадени на основание чл. 63 от Закона за здравето. ЗМВИП беше така формулиран, че да се даде, и то със задна дата, възможност на министъра да издава точно такива заповеди за ситуация като настоящата. Друг е въпросът дали това е достатъчно и дали Конституцията не изисква самото ограничаване на права да се извършва със закон. Основните ограничения, наложени със заповедта, релевантни към бизнеса са следните:

• На първо място, препятства се функционирането на определени бизнеси – увеселителни и игрални зали, дискотеки, барове, ресторанти, заведения за бързо обслужване, питейни заведения, кафе сладкарници и големи търговски центрове тип МОЛ, с изключение на банковите и застрахователните офиси, хранителните магазини и аптеките в тях.
• По отношение на ресторантите и заведенията за бързо обслужване, въпреки, че същите не могат да посрещат клиенти на място, им се разрешава да извършват доставки на адрес при строго спазване на санитарно-хигиенните изисквания. В обектите за бързо хранене и хранителните магазини на територията на бензиностанции не следва да се допуска консумацията на място.
• Преустановява се извършването на определени масови дейности, което от своя страна води и до практическа забрана за работа на съответните бизнеси – Преустановява се провеждането на всякакъв вид масови мероприятия, включително спортни, културно-развлекателни и научни.
• Налагат се допълнителни ограничения към определени дейности. За да не се допуска струпване на хора се преустановява дейността на кина, театри, музеи, спортни и СПА центрове, фитнес-зали и други.
• Останалите търговски обекти и дейности продължават да функционират по досегашния ред при строго спазване на санитарно-хигиенните изисквания.
• Въведено е общо правило за работодателите, според което те, в зависимост от спецификата и възможностите на съответната трудова дейност следва да въведат дистанционна форма на работа за служителите си. Когато това е невъзможно, работодателите организират провеждането на засилени противоепидемични мерки в работните помещения, в т. ч. филтър, дезинфекция и проветряване, инструктаж за спазване на лична хигиена на персонала и не допускат служители или външни лица с прояви на остри заразни заболявания
• В обекти с обществено предназначение или други обекти, в които се предоставят услуги на граждани, дейността следва да е организирана така, че да не се допуска събирането на повече от две лица над 60 годишна възраст и да се указва необходимостта от спазване на дистанция от най-малко 1,5 м, между лицата.
• Забранява се на лица до 60 годишна възраст да посещават хранителни магазини и аптеки във времето от 8,30 до 10,30 часа всеки ден.
• Разрешено е провеждането на фермерски пазари при стриктни хигиенни условия, като се дава достъп на съответните лица до земеделски площи или за грижа по селскостопански животни.
• От 12.04.2020 г. до 26.04.2020 г. е задължително носенето на маска/кърпа/шал, покриващи носа и устата на всички закрити и открити обществени места.
• Преустановява се функционирането на всички кооперативни пазари и цветни борси от 16.04.2020 г. до второ нареждане.

Въведени са специални ограничения във връзка с образованието и отглеждането на деца, като се преустановяват се учебните занятия и всички извънкласни мероприятия (занимални, клубове, зелени училища, екскурзии и други) в училищата, университетите и в другите обучителни институции и организации. При възможност се въвежда дистанционна форма на обучение. Преустановяват се посещенията на децата в детските ясли и детските градини. Преустановяват се всякакви групови форми на дейност и работа с деца и ученици, извън системата на предучилищното и училищното образование, които се организират и провеждат от физически и юридически лица, независимо от правно-организационната им форма. Наложени са мерки и във връзка със здравеопазването, което не се отнася до COVID-19. В тази връзка се преустановяват плановите детски и женски консултации, профилактичните прегледи, профилактичните имунизации, приема и провеждането на планова оперативна дейност, включително присаждането на органи от живи и трупни донори, както и свижданията във всички лечебни заведения. Налагат се и допълнителни ограничения – за разходки в паркове и градини, за организация на контролно пропускателен режим за влизане и излизане от областните градове и град Банско и други.

Срокът и обхватът на мерките могат да бъде променени в зависимост от развитието на епидемичната ситуация в страната. С оглед динамиката на събитията представяме резюме на актуалната информация за забрани/ограничения по повод извънредното положение.

3. Нормативни промени и нови санкции

Част от предприеманите от държавата мерки в условията на обявеното извънредно положение са приемане на изменения в нормативни актове. В тази връзка, в Държавен вестник брой 23 от 14.03.2020 г., бяха обнародвани изменения в Закона за здравето и Наказателния кодекс. С измененията бяха приети по-тежки санкции за гражданите, които не спазват предприетите мерки за поставяне под карантина.

Задължителната изолация и лечението на лицата се извършват със заповед на ръководителя на съответното лечебно заведение по предложение на лекуващия лекар или на лекаря, насочил пациента за хоспитализация. Заповедта подлежи на незабавно изпълнение. Изолация и лечение на болни от заразни болести може да се осъществяват и в домашни условия след преценка на съществуващия епидемичен риск от лекуващия лекар или след консултация с епидемиолог или специалист по инфекциозни болести.

Посочената заповед трябва да отговаря на изискванията за индивидуален административен акт и подлежи на обжалване пред съответния административен съд в 14-дневен срок от получаването ѝ. В случай, че в заповедта бъде предвидено предварително изпълнение, тя следва да бъде изпълнявана и в срока за обжалване, а жалбата няма да спре изпълнението и заповедта следва да се изпълнява и докато тече обжалването.

С въведените на 14.03.2020 г. изменения в чл. 215, изречение първо от Закона за здравето, болен от заразна болест, както и контактно лице, което чрез изследване е с потвърдено носителство на заразна болест, който откаже задължителна изолация и лечение, се наказва с глоба в размер на 5 000 лева. По-късно разпоредбата беше допълнена и посочената глоба може да бъде налагана и на контактни лица, различни от посоченото по-горе контактно лице, както и на лица, които са влезли на територията на страната от други държави, които откажат или не изпълняват задължителна изолация, съответно лечение.

Промените в Закона за здравето са влезли в сила от деня на обнародването им – 14 март 2020 г., а допълнението – от 13 март 2020 г.

В тази връзка, с приетите изменения в Наказателния кодекс се определят и нови санкции за нарушаване на наредби, правила или мерки, издадени против разпространяването или появяването на заразителна болест по хората. Вместо с пробация или с глоба от сто до триста лева посоченото престъпление ще бъде наказвано с лишаване от свобода до три години и глоба от хиляда до десет хиляди лева.

Освен предвидените по-тежки санкции е разширен и обхватът на приложение на разпоредбата като посочените мерки е предвидено да бъдат налагани освен в случаите на епидемия (както беше до сега) и в случаите на пандемия или извънредно положение, свързано със смъртни случаи. При обявена подобна обстановка наказанието от лишаване от свобода до една година или пробация е променено на лишаване от свобода до пет години и глоба от десет до петдесет хиляди лева.

С оглед на посочените възможности за налагане на санкции, следва да бъде направено разграничение между тази предвидена по Закона за здравето и тези предвидени в Наказателния кодекс.

От една страна, санкцията по Закона за здравето е административно-наказателна, като същата може да бъде налагана от органите на изпълнителната власт и техните звена, натоварени с дейността по контрол на изпълнението на заповедите за поставяне под карантина на отделни физически лица.

От друга страна, санкциите по Наказателния кодекс могат да бъдат налагани само по съдебен ред.

С приетия Закон за мерките и действията по време на извънредното положение беше потвърдена възможността на министъра на здравеопазването да издава заповеди, в които да са разписани противоепидемичните мерки и ограничения. Беше приет и реда за санкциониране на нарушителите на посочените мерки и ограничения, като при установени нарушения актовете за установяване се съставят от държавните здравни инспектори, участвали в проверката, а наказателните постановления се издават от директора на регионалната здравна инспекция, на чиято територия се извършва проверката.

Посочените противоепидемични мерки може да включват и временно ограничаване придвижването на територията на страната, както и временно спиране или ограничаване на експлоатацията или режима на работа на обекти с обществено предназначение и/или други обекти или услуги, предоставяни на гражданите, в случаи на обявено извънредно положение. При въведени противоепидемични мерки контактните лица на болните от заразни болести не може да откажат извършването на изследване с цел установяване на носителство на заразна болест.

Нарушаването на противоепидемичните мерки подлежи на санкция чрез глоба. Те ще бъдат от 300 до 1000 лв., а при повторно нарушение от 1000 до 2000 лв. Когато нарушението е извършено от едноличен търговец или юридическо лице, ще му бъде налагана имуществена санкция от 500 до 2000 лв., а при повторно нарушение – от 2000 до 5000 лв.

4. Какви са последиците при неизпълнение на забраните или изискванията?

Налице са различни последици при неизпълнение на някоя от забраните и изискванията въведени с индивидуални административни актове, общи административни актове и нормативни актове.

Ако граждани не изпълнят някое свое задължение, може да им бъдат съставени актови и съответно да им бъдат наложени административни санкции с наказателно постановление под формата на глоби или срещу тях да бъдат образувани досъдебни производства, във връзка с нарушаване на наредби, правила или мерки, издадени против разпространяването или появяването на заразителна болест по хората. Могат да им бъдат наложени и допълнителни принудителни административни мерки.

От друга страна, на юридическите лица, могат да бъдат налагани само имуществени санкции чрез наказателно постановление, които могат да бъдат съчетани с предприемане на допълнителни мерки под формата на принудителни административни мерки като например спиране на експлоатацията на обект.

5. Заповедите на министъра на здравеопазването могат ли да бъдат оспорени? Ако бъдат оспорени подлежат ли на изпълнение? Има ли основания за оспорване?

Всяка от заповедите на министър Ананиев, относно мерките, които следва да бъдат предприети, с оглед ограничаване разпространението на COVID-19, по своята същност представлява общ административен акт, издаден от министър като има и някои характеристики на подзаконов нормативен акт. Издадените от министрите административни актове не подлежат на обжалване по административен ред, съответно единствената възможност е оспорването им пред съд.

С оглед разпоредбата на чл. 132, ал. 2, т. 2 от Административно- процесуалния кодекс (АПК), заповедта на министъра на здравеопазването подлежи на обжалване пред Върховния административен съд в едномесечен срок от съобщението за издаването ѝ. От друга страна, в публикуваните заповеди не е налице указание пред кой орган и в какъв срок подлежат на обжалване. В тази връзка, на основание чл. 140 от АПК, срокът за обжалването на всяка от тях се удължава на два месеца от обявяването ѝ. Ако се приеме, че заповедта представлява реално подзаконов нормативен акт, то това ще означава, че тя може да бъде оспорвана неограничено във времето.

Следва да се отбележи, че оспорването на заповедите не би спряло тяхното изпълнение, освен ако съдът не постанови друго, независимо дали те ще се бъдат приети за общ административен акт или за нормативен такъв. Това означава, че докато тече съдебното производство всяка от заповедите подлежи на изпълнение/прилагане. В тази връзка трябва да се има предвид, че ВАС няма да разглежда дела до 13.04.2020 г., освен в случай, че се поиска спиране на изпълнението. Разглеждането на делото в периода на обявеното извънредно положение ще бъде приложимо, само ако се приеме, че по своята правна същност заповедта представлява общ административен акт, а не подзаконов нормативен акт.

Що се отнася до това дали има основание за обжалване, съществуват основателни твърдения, че при издаване на първите заповеди, министърът вероятно е надвишил правомощията си по закон, както и че не е в пълнота спазен редът за издаването им. Законът обаче предвижда, че когато неотложно трябва да се издаде общ административен акт включително за осигуряване на живота, здравето и имуществото на гражданите, може да не се спазят някои от разпоредбите за уведомяване и участие на заинтересованите лица в производството по издаване на акта. Още повече, със Закона за мерките и действията по време на извънредното положение беше направено изменение в Закона за здравето и в чл. 63, ал. 1 от него вече е изрично посочено, че министърът на здравеопазването има право да въвежда противоепидемични мерки на територията на страната или на отделен регион. Друг е въпросът, че конституцията изисква, когато се прави ограничаване на правата на гражданите, това да става със закон.

В случай на отмяна по съдебен ред на някоя от заповедите, претърпените вреди в резултат от изпълнението ѝ, могат да бъдат претендирани по съдебен ред. Исковете за тези вреди се претендират по реда на Закона за отговорност на държавата и общините за вреди, чрез завеждане на съдебни дела. Следва да се отбележи, че при искане за прогласяване на нищожност на издадения административен акт не е необходимо първо да е налице съдебно производство за оспорването му. Искът за прогласяване на нищожността на акта и този за вреди могат да бъдат съединени в едно производство, като те се разглеждат в посочената последователност.

Съгласно приетото изменение на Закона за мерките и действията по време на извънредното положение, обнародвано на 09.04.2020 г., делата по обжалване или протестиране на административни актове, издадени при или по повод извънредното положение попадат в кръга от производства и дела, по които сроковете не спират да текат.

С оглед динамиката на предлаганите мерки за овладяване на ситуацията, е необходимо да се следи за нови изменения.

Адвокатско дружество „Попов, Арнаудов и партньори“ има готовност да отговори на конкретни запитвания във връзка с правната уредба на извънредното положение у нас. В случай, че се нуждаете от консултация или съдействие, може да се обърнете към адв. Христо Копаранов, Партньор и Ръководител практика Конкурентно и Потребителско право, e-mail h.koparanov@popovarnaudov.bg